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為國家建立一個保障人權之制度──論監察權之存廢

作者：周德偉

1950年，周德偉時年四十八歲，攝於住宅（現紫藤廬）花園。（郎靜山攝）

西方經千百年之流血，無數哲人、政治思想家及政治實行家之思考及經驗，方樹立分權制度（seperation of power）以確保人權。中國在過去於此方面無足稱之建樹。人之智慧本相差不遠，在可見之將來，恐亦難產生更高明的辦法。惟權力分立或分權制度，須有明確之標的，此標的為何，即保障人權是也。民主國家之憲法，其全部條文即為趨向此一標的。故費城制憲時，哈彌爾頓（Alexander Hamilton）反對憲法內附加列舉之人權表，謂列舉必有疏漏，啟政府行動侵犯人權之漸。但當時多數意見：「開國之時，必須列舉基本人權（fundamental human rights），俾行政部門有所遵循，將來時會變遷，憲法可容許修改，或容受大法官之解釋。」故有現在之美憲。行之二百年，修改條款極為有限，而以大法官之解釋為最有力，此即：「凡歷史上、風俗習慣上人民所已享受之自由，均視為已列於人權表之內。」

孫中山亦主張分權矣，惟其具體主張，頗含混淆重疊及標的不明之處。例如考試權，只考試可以任職之官吏，官吏又只含全國人口內之一小撮人民，與人人日常所需享受之自由似無密切關聯。為求公平及選拔真才起見，唐宋以來，考試權即已獨立，但數年一次的鄉貢科舉及會試，只臨時派遣合格之政府大員為主考官及同考官主持其事，任何大員及政府部門均不得干預其事，事後即行撤銷，此已符獨立之實，現在似不必另設永恆之考試機關，反致糜費公帑。今日西方各國亦行文官考試制度，政府各部門如需用專材，即由各機關主辦考試；考試之時，雖行政長官及其他部門均不得干預。需要何等人才，何等員額，只有行政主管機關自知之，故只有主管機關能主辦有效，不必設立龐大之考試院（時三次全國代表正議決實行五院之治），每年舉辦考試，對於各行政機關之內情又一無所知，或多膈膜；被取錄者，亦只取得一資格，一時又無法授與實際職位，徒敗壞政府之信用，且啟多人求官而不事生業之漸。故當今只須立法上規定考試權獨立及考官之資格，即為已足。

監察權自漢唐以來號稱獨立，實則距事實甚遠。舊制以御史大夫總司監察及糾彈之權，屬員有御史中丞、侍御史、殿中侍御史及監察御史數級，侍御史以上之職掌為糾彈中央之達官，監察御史則糾彈地方官吏，分道掌理糾彈事務。清朝改御史臺為都察院，置左右都御史，職位與六部尚書相當，下設各級御史。地方長官之總督巡撫，亦加都御史及右副都御史之銜，是行政長官亦有糾彈之權。又吾人讀史常見宰相及擅權之大臣諷示御史糾彈其所欲排斥之官吏，御史亦秉命唯謹。故中國之監察權，向只有獨立之名，而無獨立之實，不過為帝王及擅權大臣之工具爪牙而已。中山謂舊制完全獨立，似不符事實。

這是周德偉於一九三○年代留學英倫僅存的一張照片，老大周弘已三歲。（其餘照片在長江輪船上浸水全毀，此照片因夾在手邊書中，得以保存下來。）

今日民主國家亦有監察權，職權劃分遠較明確，效果亦較優良。即彈劾權專屬於議會，專對政務長官為之。政務長官須向議會負政策之責，如制定及執行政策有錯誤，或不執行立法機關決議或執行不力，議員得提出彈劾案，彈劾案一經成立，政務長官即須解職，無迴旋之餘地。其觸犯刑章者則交由司法機關審理。雖總統亦莫得而避免，法律前人人平等，總統亦不享受司法豁免之特權。至於糾舉權，則各級法院內均設有檢察處，專司檢舉觸犯刑章之官吏，交由法院審判。至於各級官吏失職或違反合法之行政命令者，人民及官吏均有檢舉之權，分別向行政主管及檢察處為之；違反合法之行政命令者，行政長官自行懲處。行政長官必須有合法權力懲處僚屬，方得端肅風紀。且檢舉案件中之觸犯刑章者，亦交法院審理。又各級官吏亦有權拒絕執行長官之不合法命令。

在憲法未制定前，中華民國元年頒佈之臨時約法仍為最高法律。約法第七條，人民有請願於議會之權。第八條，人民有陳訴於行政官署之權。第九條，人民有訴訟於法院受其審判之權。第十條，人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權。凡此各條文內之陳訴字樣可視為檢舉。惟現在平政院既廢，「違法及損害權利事項」又屬於司法審理之範圍，故「有陳訴於平政院之權」一語，應改為「有向司法機關檢舉之權」。普魯士於十八世紀末即設有行政法院（類似中國之平政院），規定「凡關涉人民之權利義務事項，一律交普通法院審理」，以示司法之尊嚴，雖威廉大帝亦莫得而犯焉！又議會無審理之權，第七條用請願二字頗為得體。盱衡現在形勢，將來制憲，宜將彈劾權隸屬於議會，專司政策之監督，凡檢舉權應分別由人民及檢察處為之。監察是否應獨立成院，似為極須慎密考慮之問題。又，約法內之陳訴權，宜一律改為檢舉權；蓋陳訴權之術語，即表現官府高臨於人民之上，非由人民所產生也。作惟以後又發生重大怪現象，現在補述管見於次。

國民政府後來又設立行政法院及公務員懲戒委員會二機關。凡人民之行政訴訟經各級行政機關之裁定，達於行政法院為最後定讞，此定讞雖涉及人民之權利義務，司法機關亦不過問，人民亦無知識或能力辨別，以再提司法訴訟。是中山之五權憲法變為六權憲法矣，司法機關亦放棄其保障人權之職掌矣！

周德偉六十歲生日，背後為周氏的名聯，是請前湖南省主席趙恆惕書寫。

又公務員懲戒委員會之裁定，照現有規定須得提案監察委員或監察院之同意，是監察委員能干涉公務員懲戒委員之裁定，公務員懲戒委員會之委員不為司法官，亦已明矣。蓋司法官之審判，不受外力之干預也。而今日之公務員懲戒委員，竟每人自稱為司法官，而不明自己之職掌已被監察院剝奪無餘。此一情境發生之流弊，真不忍言。即行政官吏之不得於或取怒於或不接受監察委員之請託者，監察委員動提彈劾，移請公務員懲戒委員會予以懲戒。如是正直骨鯁之公務員，動遭彈劾而受懲處，而多數貪瀆違法亂紀之分子，反長袖善舞，反逍遙法外，其例不可勝舉，請監察委員及公務員懲戒委員，自己反省自己之良心及一般法律常識，即可有得。監察院及公務員懲戒委員會二機關，並行存在，職掌又糾纏不清，公務員懲戒委員會之裁定，如不合監察委員之意，監察委員即以彈劾公務員懲戒委員相恫嚇，公務員懲戒委員會尚得獨立行使其職權乎？尚得為司法官乎？又，在黨治之下，黨團及政府大吏亦常促使監察委員亂提彈劾，公務員懲戒委員亦亂肆裁定，受害者不知幾許人矣！再以俗語表之，監察院如無公務員懲戒委員會，則無生意可做（因監察院不能司懲處及裁定也）；公務員懲戒委員會如無監察院，亦無生意可做（因無案受理，受理之後又須仰監察委員之鼻息）。如是守法不阿之公務員苦矣。整個政府官員中，滋生一種反淘汰律，即善類漸趨滅跡，惡種獨得蕃育！

作者於此有一親身經驗。因不得於若干監察委員，約當一九六四時期（正確時日已記不清），有監察委員金某者，私以預擬之提劾案示余。余不明其意旨何在，守正不聽。一年之內，遂連續遭受三次彈劾。公務員懲戒委員會因持正，亦連續遭受彈劾之威脅，並公之報章。友人李壽雍因主持正義，為作者澄清事實，亦幾於惹火上身。作者又頗通法理學，並擁有社會同情，乃得一次獲勝，一次雖稍受委屈，僅為一紙具文，無損於作者之公私權利，祇為監察委員遮羞而已。另一案則在請司法機關覆審時，作者函大法官質詢，中國究竟是五權憲法，抑六權憲法？監察委員有干預裁定之權，是否合理？法院不保障人權，則法院何用？並以副本送請司法院長及行政院長研究。乃得由高等法院推翻各級行政訴訟機關之裁定，最後並判定，本案已結，行政機關不得再提上訴。此為中國法制執行史上之創例。依時序，後文當稍有述及。其不詳述者，乃公私文書達數十萬言之多，作者不願以個人雞毛蒜皮之事，浪費讀者寶貴之時間。三案結束後，作者年已六十有七，懶得與監察委員作長期之糾纏，且妨礙作者著作事業，乃自動呈請退休，雖財政部長懍於輿情，表示願聘作者為顧問，免辦退休手續，作者亦予力拒。試問一般人民及若干公務員，有幾人能通法理學，並獲社會聲譽？受枉之後，亦不過飲泣含恨而已。悲慘孰甚。

故作者之結論：如欲遵崇法治，監察院及公務員懲戒委員會勢在必裁，將現行職掌之彈劾權交之議會（立法院），檢舉權交還人民及司法檢查處，行政懲處權改由行政長官行使，司法審判權交由各級法院，俾得獨立保障人權。平心而論，本三案發生及處理經過，公務員懲戒委員會殊能持正，對作者亦表示傾服，但作者為文，非謝恩私鬥，乃欲為國家建立永久之優良制度，故作上述之主張。凡本段實情之說明，非十八年之原文，乃寫此文時之補充。前文已說明。

據上文所述，關於權力分立制度，嚴守西方之行政、立法、司法之三權鼎立即為已足。蓋此三權方與一般人民之權利及義務有普遍關聯，而為保障人權之正確標的。縱有人主張五權分立，亦與五院分立有別，五權之治，並非五院之治或制也。中山既主張分權，又視政府之權為能，不免自相牴觸，起孫先生於地下，亦不能否定吾說也。如黨人真僅認中山一人為先知，尤屬大謬。世豈有先定之事乎？如只認一人為先知，則與真命天子何異？

一九六○年代中後期，顧孟餘先生自美來台，曾在周宅居住數月，留影後由張群安排，住入陽明山一老宅。

關於行政、立法、司法三權之內容，頭緒紛繁，作者當時（民國十八年）未作詳細說明，只指出若干重點。

（1）行政院及所屬各部祇為政策制定、監督及法案草擬機關，組織宜簡，祇有若干專家及文書草擬人員已足。英國之首相官署，祇設秘書廳，司各部所擬定政策之審核協調，呈由首相召開國務會議決定而已。至於主管業務之事務機關，遍設於全國，員額當然較多，然亦須視各地業務之繁簡，酌定員額，不必為普遍一致之規定。例如前清各部，祇有尚書二人（滿漢各一），侍郎二人（滿漢各一），左丞一人，右丞一人，左參一人，右參一人，各司郎中一人，員外郎一人，簽事若干人，主事若干人，令史若干人，辦事員若干人，每部總額不逾百人。至於九卿及各地業務機關（如海關鹽務、內地稅務）所轄員額，反較六部為多。至晚清方增設外務、郵傳、學務各部，員額亦簡，共為九部。今日各部員額，常在千人以上，往往侵及下層業務，監督反因之失效，雖今日時勢進步，政務較繁，仍宜大加淘汰，凡主管政務之部，員額亦不應超過二百人。例如陸軍部，並非陸軍總司令部，不直接指揮兵員，只司各師之編制，何必設一龐大之部（當時陸軍部官員最多）。各部政務長官，既只司政策法令之擬定，實無多設員額之必要。各國皆然，故政通人和。

（2）立法部門即為國會，其立法之權應受憲法之限制，即受「超立法信條」（meta-legal-doctrine）之限制，立法院應為權力有限之立法，決非無限之立法院。亞里士多德早言：「立法機關如無超立法信條之限制，則數百個暴君之為害將甚於一個暴君。」希臘之法治觀念，本早於民主觀念demo-crata，且較民主觀念重要。民主即多數之治（rule of majority），多數之表決，不過為解決爭議之手段，其本身並非一價值。亞里士多德又言：「多數之表決，如無最高立法信條為之限制，一遇感情衝動，則所立之法必無一貫性、永恆性、一般性，徒召起無窮之紛擾。」柏拉圖且言：「只要有依索諾米亞（Isonomia 法治）可憑，雖寡頭政治，亦不為害。」甚至造為「寡頭政治之法治」一術語，此皆足資為吾人之鑒戒。

（3）至於司法機關即為各級法院，例如最高法院（或大理院）、高等法院、地方法院。最高法院主要為司憲法之解釋及依法交還人民覆審事項，不必另設不司憲法解釋及審理之司法院，此正符司法獨立及保障人權之精神，亦為其完備之制度。西方民主法治國家均如此，未聞大法官之上，再疊床架屋再設一司法院也。

（4）總統、副總統及民意代表既由人民直接選舉，經數次執行之後，人民即知自己有權控制政府，對於自身權利之防護又有檢舉權，較之空口談訓政之效果優良多矣。

（5）總之三權分立，乃以立法制衡行政，司法主要為制衡立法，並及於行政。凡制定法之不合於憲法規定者，大法官得撤銷之。如此重重制衡，人權乃可得完全保障。人民既自知並力保自己之人權，何致如中山所云一盤散沙。且既知國家為人民所自有，必進而愛護其國家。

此一民主法治制度，中國始終未曾實行，改弦更張，今其時矣！

出處：遠流出版《落筆驚風雨：我的一生與國民黨的點滴》第十章

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